21世纪创投研究院研究员 申俊涵

从2002年1月“中关村创业投资引导资金”正式设立并投入运作至今，我国政府投资基金的发展已经有20余年。我们认为，政府投资基金经过探索试点的1.0时代、全面开花的2.0时代，如今已经进入精耕细作的3.0时代。

(资料图片)

2002年1月，中关村管委会借鉴以色列政府推动创业投资发展的经验，出资设立了“中关村创业投资引导资金”，主要是以跟进投资的方式鼓励合作的创业投资机构投资中关村科技园区的高科技企业。

这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金，也由此开启了政府投资基金早期试点探索的1.0时代。

在当时的时代背景下，早期企业通常存在旺盛的融资需求，但由于投资风险亦很高，社会资本投资意愿普遍不强，存在一定的市场失灵情况。另一方面，早期企业对于国家创新发展和经济转型的意义又非常重大。政府投资基金运作的意义在于，通过补贴拨款、直接投资以及委托专业机构进行资金管理等方式，为社会资本弥补收益或者与之共担风险，让早期企业能够获得融资、实现发展。

2015年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》（简称《办法》）。《办法》提到，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

该《办法》的出台具有划时代意义，它意味着政府对企业的资金支持，由财政直接补贴完全转变为以政府投资基金为主的市场化运作方式。由此，持续数年的热潮出现，政府投资基金的发展迈入从中央到地方全面开花的2.0时代。清科研究中心的数据显示，从2014到2016年，政府投资基金的设立数量和规模均走高，并在2016年达到顶峰。2016年新增政府投资基金410只，基金规模达到5467亿元。

2015年12月设立的“湖北省长江经济带产业基金”（简称“长江产业基金”），是那一时期的代表性基金。当时，湖北省财政出资400亿元发起设立产业引导基金，按照“政府引导、市场运作、分类管理、防范风险”原则，吸引国内外各类资本合作发起设立若干支产业投资基金，希望10年构建总规模为2000亿元的母基金群，再通过设立子基金或重大项目直接投资方式，带动1万亿元的社会投资。

时至2022年1月，随着原湖北省多家股权投资引导基金/创投引导基金管理公司合并组建“长江产业投资集团”，长江产业基金的历史功过也不必评说。

近年来，随着地方政府对政府投资基金的运作愈加熟悉，“资本招商”、“基金招商”在引领地方产业发展方面的作用日益突出，我们认为政府投资基金的发展已经迈入精耕细作的3.0时代。

地方政府的主动管理能力正不断增强，更看重政府投资基金工具应用带来的实际产业招商效果。由此，千亿级基金集群在多地崛起，地方政府希望借此打造高能级产业集群。同时，随着政府投资基金存量优化时代的到来，地方政府也希望通过优化整合的方式形成合力、打响基金的品牌知名度。

千亿基金集群在多地崛起

其实千亿级产业基金集群并不罕见，2022年下半年以来，就有深圳、上海、广州等地均设立相关基金集群。进入2023年，安徽、江西、上海、广州、重庆、杭州等多个省市纷纷宣布设立千亿规模的政府投资基金，进一步优化整合当地资源，通过基金集群带动支持当地特色产业集群发展。

（实习生冯雪、孙雨璇根据公开资料整理）

比如在今年5月，重庆设立总规模2000亿元的重庆产业投资母基金，力争通过放大效应，形成超6000亿元的产业基金集群，并带动超万亿元重庆先进制造业投资。

6月，江西组建总规模达3000亿元的江西省现代产业引导基金。该引导基金首批规模达1500亿元，省级母基金出资300亿元，撬动市、县（区）资金、金融机构资本、社会资本及股东资本1200亿元，致力于精准扶持江西省产业培育发展及转型升级，加快构建江西现代化产业体系。

7月，总规模达2000亿元的广州市基础设施产业发展基金宣布完成备案。基金首期募集规模500亿元，首期实缴3000万元，采取母子基金架构方式运作。

从国外的经验来看，产业集群的吸附效应和正向循环能力对于创新创业的助力已经得到验证。基石资本董事长张维曾以硅谷举例指出，硅谷是一个由大型科技企业生态密集、资本密集、人才和技术密集组成的铁三角，在上游形成了产业的集聚与协同，在下游则形成了人才与技术外的溢，外溢的人才和技术遇到资本就容易创业，由于有产业链的协作配套，创业就容易取得成功。

虽然硅谷的成功并非来源于政府规划，但作为具有后发优势的中国，则有诸多可借鉴之处。张维提到，对于追赶型经济来讲，有为政府的规划和支持是非常重要的。需要构建有为政府、卓越企业家、创新资本的“三螺旋”，招引或培育产业链核心企业，继而带动全产业链发展，形成大型科技企业生态密集、人才技术密集、资金资本密集的铁三角模式，并实现自我推动和有机循环。

越来越多的地方政府也开始意识到产业聚集所产生的红利。从今年以来官宣的千亿级别政府投资基金来看，产业聚集的意图十分明显，基本都在围绕有地方特色的科技类新兴产业进行布局。同时，各地还纷纷对存量基金进行整合，形成大规模的产业基金群。一方面，大资金聚集可以有力支持芯片、半导体等硬科技产业的发展。同时，完整的基金体系可以匹配不同阶段、体量的科技创新企业，助力产业生态的形成。

降低内卷与内耗：政府投资基金整合优化进行时

当前，存量基金的整合优化正成为政府投资基金运作的新趋势。

今年6月，杭州宣布整合组建杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，由其参与投资N支行业母基金、子基金、专项子基金等，最终形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。

其中，服务于初创期的杭州科创基金，规模1000亿元。整合科技成果转化基金、天使引导基金、创投引导基金、跨境引导基金和投发基金等，升级打造规模1000亿元的“杭州科创基金”。

2022年6月，苏州创新投资集团正式亮相。它由此前已存在的苏州国发创投、苏州产投集团、苏州科创投、苏州天使母基金和苏州基金整合成立，注册资本达180亿元，从净资产和管理规模看，已跻身国内创投第一方阵。

此前，还有无锡市政府主导整合当地主要投资力量成立锡创投。目前，锡创投成为一家集种子、天使、创业、股权、并购基金为一体的国有创投机构，管理规模达到约2000亿元。

21世纪创投研究院在调研中发现，这种整合优化是持续激发创新活力、促进政府投资基金良性发展的必要手段。以往，政府投资基金从省市到区县、街道遍地开花，形成多个政府投资基金的出资和运营主体。从市级层面考虑，这相当于财政资金给到不同运营主体后，在内部形成竞争关系，甚至带来内卷和内耗。

把相同职能的这些基金平台划归到市级统一平台主体进行重组，一方面能够减少内部无效竞争。另一方面，能够提升政府投资基金运营主体的资金实力、规划层级、品牌影响力，帮助当地基金在跟其他省市政府投资基金的比拼中增强竞争力，也为招商引资带来优势。

但需要注意的是，不同地方之间同样存在相同属性政府投资基金竞争形成内耗的现象。比如，今年许多地方都争相设立政府投资基金投资新能源、先进制造等领域，形成一定的泡沫。此时，中央层面统一协调的作用将更为突出。

（实习生冯雪、孙雨璇对本文亦有贡献）